PPP项目风险与防范——国内外失败案例总结涉及环保项目

2019-03-29 来源:未知 责任编辑:mgcdbg 点击:

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  由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂,不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避,在实际应用中会产生很多问题与障碍。

  为了更好地规避项目风险,笔者搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例,对这些典型案例进行整理,从中总结分析探究项目问题的原因所在,并针对这些因素提出相应的对策建议。

  PPP项目设计范围广,多应用于市政建设、民生供给等领域,本文选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例,为了更好的分析项目风险,将选取的典型案例划分四类:道路PPP项目、供电PPP项目、供水PPP项目以及环保项目,这四类项目基本涵盖了目前PPP项目实施的主流方面。其基本情况如表1所示。

  在对所选案例进行风险汇总分析之后,表2列出了国内外PPP项目失败的主要风险因素。

  收益不足风险是指项目运营后的收益不能够收回投资或达到其预期收益而产生的风险。

  从上表可看出,该风险多发于道路类PPP项目,此类PPP项目多靠车辆通行费获得收益,但是在运营中常常会出现预测失误,流量低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于预期水平,从而发生收益不足风险。以杭州湾跨海大桥项目为例,该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作,投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥,该项目共17家民营企业参股,是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目,收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设,2008年通车,造价多达200亿元。通车以来,项目资金紧张,从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》来看,当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆,但2010年实际车流量仅有1112万辆,比预期少了30%以上。2012年全年,大桥的实际车流量增加到1252.44万辆,仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例,该桥年通行费收入仅为6.43亿元,通行费作为唯一的收入来源,以30年收费期限计算,该项目本金很可能无法收回,而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量,使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险,可能导致项目的提前回收。

  收费变更风险是指由PPP产品或服务的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等原因引发的风险。在公共产品的供给领域中发生较多,主要是由于此类项目与人民生活息息相关,公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品,但私营资本以盈利为目的,很难平衡政府与私营部门的利益,所以容易发生收费变更风险。以中华发电厂项目为例,1997年,由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电有限公司,由该公司向山东电力集团公司经营的山东电网销售电力。该项目于1998年开始运营,装机规模300万kW,合作经营期为20年,期满后电厂资产全部归中方所有。在项目谈判期间,中华发电有限公司与山东电网签署了《运营购电协议》,约定了每年的最低售电量为5500h,电价为0.41元/(kW˙h),以保障项目收益。然而由于电力体制改革和市场需求变化,电价2002年由0.41元/(kW˙h)调整至0.32元/(kW˙h),收费的调整,使项目收益锐减,从而无法满足项目正常运营的要求。

  PPP项目的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中受到的阻力或障碍,主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。

  政府信用风险是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方性质的特殊性,所有PPP类项目都会面对这一风险。以印度大博电厂项目为例,1995年,该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议,并由印度中央政府对该协议提供反担保,且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。20世纪末,由于印度经济形势下滑,马邦政府无力支付高额的电力费用,电费支付纠纷由此产生,同时,项目公司要求印度中央政府兑现反担保,却遭到了印度中央政府的拒绝,导致项目陷于停顿状态。

  决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险集中于对公共产品的供给领域,如表2可见的供水和供电PPP项目。以廉江中法供水厂项目为例,该项目是廉江1997年的一项招商引资项目,由中法水务和廉江自来水公司投资1669万美元的塘山水厂进行生产,在双方签订的合约中规定,自来水公司每天须从塘山水厂购买6万t自来水,水价为1.15元/t,且塘山水厂建成投产后,廉江不得再建其他水厂。1999年项目建成,但是依据当时的市场情况,廉江每天用水量仅为3万t左右,与合同约定的6万t相差一倍,廉江自来水厂若按合同约定量购买自来水,其利益便会受损。为解决问题,廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、水价、合同等问题在8年内进行了多达30余次谈判却仍然没有解决问题,这是政府在合同制定时决策不科学而引发的项目风险,最终项目以廉江市自来水公司出资4500万元收购塘山水厂而告终。1/3

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